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基本案情
男子王某新開了一家家具生產(chǎn)作坊，開工僅一周后就被人舉報環(huán)保審批手續(xù)不全。經(jīng)調(diào)查，屬地生態(tài)環(huán)境局認(rèn)定王某的家具生產(chǎn)作坊存在兩類違法行為：一是未辦理環(huán)境影響評價審批手續(xù)，二是配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未經(jīng)環(huán)保驗收。遂根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，決定對其違法行為一罰款10800元，違法行為二罰款20萬元。
但是，王某認(rèn)為環(huán)境保護設(shè)施驗收的主要依據(jù)包括建設(shè)項目環(huán)境影響報告表及審批部門的審批決定。因此，其違法行為一必然導(dǎo)致違法行為二，兩個違法行為之間具有因果性，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)僅對違法行為一進(jìn)行處罰。為此，王某將生態(tài)環(huán)境局起訴至法院。
法律條款
一、環(huán)境影響評價審批手續(xù)。根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》第十項第27條規(guī)定，家具制造業(yè)中，除“有電鍍或噴漆工藝且年用油性漆量（含稀釋劑）10噸及以上的”需要編制環(huán)境影響報告書外，其他類型的家具制造均須編制環(huán)境影響報告表。
經(jīng)調(diào)查，王某新開的家具生產(chǎn)作坊未編制建設(shè)項目環(huán)境影響報告表，未辦理環(huán)境影響評價審批手續(xù)?！董h(huán)境影響評價法》規(guī)定，建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告表的處建設(shè)項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款。王某自述項目總投資額為36萬元，處罰決定對其罰款10800元，罰款數(shù)額占項目總投資額的百分之三，符合上述規(guī)定。
二、環(huán)境保護設(shè)施驗收。根據(jù)《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》第七條，建設(shè)項目配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施經(jīng)驗收合格后，其主體工程方可投入生產(chǎn)或者使用；未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用。
經(jīng)調(diào)查，王某新開的家具生產(chǎn)作坊已安裝了配套的環(huán)境保護設(shè)施并投入使用，未驗收?！督ㄔO(shè)項目環(huán)境保護管理條例》規(guī)定，配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施未經(jīng)驗即投入生產(chǎn)或者使用的，處20萬元以上100萬元以下的罰款。處罰決定對王某罰款20萬，符合上述規(guī)定。
三、環(huán)境保護設(shè)施驗收的依據(jù)。根據(jù)《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》第三條，建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收的主要依據(jù)包括：（三）建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）及審批部門審批決定。
不同意見
王某向法院提起訴訟后，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門內(nèi)部產(chǎn)生了3種不同觀點：
觀點一：王某存在兩個不同性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境違法行為，適用不同的法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)分別裁量，合并處罰，即罰款21.08萬元。
觀點二：王某的兩個違法行為具有因果性，未辦理環(huán)境影響評價審批手續(xù)必然導(dǎo)致環(huán)境保護設(shè)施無法驗收。因此，應(yīng)以未辦理環(huán)境影響評價審批手續(xù)進(jìn)行處罰，即罰款1.08萬元。同時，責(zé)令補辦環(huán)境影響評價審批手續(xù)后，限期完成環(huán)境保護設(shè)施驗收。
觀點三：王某實施的建設(shè)、生產(chǎn)行為是基于同一個目的的行為，應(yīng)該認(rèn)定為一個違法行為，該行為在不同階段違反了不同的法律。對于此類違法行為，雖適用不同的法律法規(guī)，但行為只有一個，不能對一個行為進(jìn)行重復(fù)評價，應(yīng)“擇一從重”進(jìn)行處罰，即罰款20萬元。
個人建議
生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門內(nèi)部之所以存在3種不同觀點，癥結(jié)在于本案中違法行為個數(shù)的認(rèn)定。新《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》第七條明確，對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。但該辦法并未明確定義何謂“同一個違法行為”。
目前法律界大多認(rèn)為同一個違法行為是指一個獨立的違法行為而非一類違法行為。同一個違法行為在實施的主體上，是同一違法行為人。同一個違法行為是指一個違法事實而非一次違法事件。
而本案中，王某實際上存在兩個行為，一是建設(shè)行為，二是生產(chǎn)行為。筆者認(rèn)為違法行為如處于持續(xù)、無法中斷的狀態(tài)下，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為一個違法行為而非多個違法行為。
例如，王某家具生產(chǎn)作坊未批先建的行為完成后，家具生產(chǎn)作坊必將在一段時間內(nèi)存在，直至被執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)。那么這段時間內(nèi)，未批先建的違法狀態(tài)是持續(xù)的，無法中斷。因此可將未批先建和家具生產(chǎn)作坊一段時間內(nèi)存在認(rèn)定為一個違法行為。但該案中，王某未批先建后又發(fā)生了另外一項違法行為，即投入生產(chǎn)。未批先建的建設(shè)項目并不是必須投入生產(chǎn)，兩者之間具有明顯的獨立性。因此將其認(rèn)定為一個違法行為明顯不對，故觀點三不成立。
觀點二中認(rèn)為兩個違法行為具有因果性值得商榷。兩個違法行為之間是否有因果關(guān)系，主要是看一個違法行為是否是另一個違法行為的必經(jīng)階段，組成部分或當(dāng)然結(jié)果。
環(huán)境保護設(shè)施驗收的依據(jù)除了建設(shè)項目環(huán)境影響報告表及審批部門審批決定以外，還需符合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件以及建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收技術(shù)規(guī)范。
因此，未辦理環(huán)境影響評價審批手續(xù)并不是環(huán)境保護設(shè)施未驗收的必經(jīng)階段和組成部分。如不符合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件以及建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收技術(shù)規(guī)范，也會導(dǎo)致環(huán)境保護設(shè)施無法驗收。
同時，王某家具生產(chǎn)作坊建成后，如未投入生產(chǎn)，也不會導(dǎo)致違法行為二的發(fā)生。因此，環(huán)境保護設(shè)施未驗收并不是未辦理環(huán)境影響評價審批手續(xù)的當(dāng)然結(jié)果。所以筆者認(rèn)為王某的兩個違法行為之間并不存在因果關(guān)系。
觀點一認(rèn)定的事實清楚，適用法律正確，也得到了法院的支持。最終，法院判決駁回了王某的訴訟請求。屬地生態(tài)環(huán)境局也在第一時間指導(dǎo)王某補辦環(huán)境影響評價審批手續(xù)以及組織環(huán)境保護設(shè)施驗收。
同時，考慮到王某初創(chuàng)業(yè)、剛生產(chǎn)，確實存在經(jīng)濟困難，難以繳納罰款，故告知其可申請延期或者分期繳納罰款。王某在執(zhí)法人員的指導(dǎo)下，向?qū)俚厣鷳B(tài)環(huán)境局提出了申請。屬地生態(tài)環(huán)境局第一時間批準(zhǔn)了申請，王某將分期繳納罰款。
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